规范创新 严控风险 深化改革

2017-07-24

 财政部政府和社会资本合作中心  焦小平

尊敬的王一鸣副主任、王志雄副主席、余斌主任、王国平理事长:

非常高兴出席本次论坛,今天的论坛由一个民营企业龙元建设集团与中国经济时报社联合主办,反映出民营企业主动参与感和改革转型为民营企业发展所带来的新机遇,具有特别的现实意义。在刚才王主任和王主席的致辞中,都提到民营企业问题,我想,提高民营企业参与率是PPP改革的一大课题,也是一大主线。

王主任刚才的讲话对PPP三年改革的成绩、问题和建议讲的一目了然,而且站的高,看的远。我想讲的王主任都讲了,所以今天想作为PPP三年改革亲历人,分享一点对PPP改革昨天、今天和明天的浅显认识。

中国的PPP实践起自上世纪80年代末,第一个PPP项目是引进外资项目,主要解决经济发展过程中政府投资资金短缺问题。2014年以前,PPP主要作为政府一种市场化融资手段,这是一个客观的历史阶段性特征。

自2013年党的十八届三中全会以来,中国开启新一轮全面改革,明确提出完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标,国家治理方略、路径和措施要再一次提升,全面深化改革的重点要放在依法治国、发挥市场决定性作用和更好地发挥政府作用、强化顶层设计和系统整体推进上。

无论在理念层面还是实践层面,长期以来我们一直认为公共服务是政府的事,政府理应大包大揽,要管规划、管投资、管建设、管运营,而且常常由不同的部门和机构分别执行;政府既是规则的制定人,又是供应商,也是监管人。这种垄断、分散、分治的治理模式,自然带来供给不足、单调和效率不高等问题。比如,我们现在碰到的上学难、看病难等问题,症结不在于市场没有能力供给,而是因为政府管制过多,没有把市场的活力释放出来。如果我们政府转变治理方式,很多现在认为是问题的地方,往往是一个巨大而未被开发的市场,一个潜在的新动能。再比如,在政府基本建设方面长期存在“豆腐渣”、超预算、建设营运服务不协调不经济等问题。长期反复出现而得不到根治的问题,绝对不简单是一个管理问题,而是体制机制创新滞后的反映。

要解决公共产品服务供给不足、品种不丰富、效率不高等问题,我们要在全面深化改革上找出路,在体制机制创新上做文章。习近平总书记指出,深化经济体制改革核心是处理好政府与市场关系,政府该放的要放足,该管的要管住。在新一轮改革转型中,政府要从全能政府转向有限政府,精力要放在市场规则制定、监管、服务和宏观调控上,市场能做的、愿意做的,要坚决放给市场做。正是在这样一个大背景下,财政部会同其他部门,按照党中央国务院的部署,把PPP从过去简单作为政府一种市场化投融资手段,全面提升为一项公共服务市场化社会化供给体制机制变革,核心是放宽准入、打破垄断、引进竞争、鼓励创新、增加新动能。PPP改革是全面深化改革、供给侧结构性改革和国家治理现代化的一部分,这是一个基本的定位。

三年改革成效超过预期,取得了三个方面阶段性成果:

一是集法律、政策、指南、合同、标准五位一体制度体系初步建立,基本做到了改革路径明确、流程明晰、标准可控,具有可操作、可执行和可延展性。按照“坚持理论和制度自信”的精神,在借鉴国际成熟经验的基础上,立足我国国情和改革转型特点,探索建立了既具有鲜明中国特色、又兼顾国际通用性的制度框架体系,改变了国内历史形成的分散分治局面,逐步走上了统一顶层设计、整体系统协调推进改革的轨道。我国这套创新制度体系已受到国际社会广泛关注,并将在我国参与国际规则治理和“一带一路”建设中发挥积极作用。

二是全国统一的PPP大市场格局初步形成。PPP改革统一、规范、标准、透明化建设,加快了生产要素流动和优化配置,促进了全国PPP统一大市场的建设。截至2017年6月底,财政部全国PPP综合信息平台已收录项目1.3万个,计划投资额16.3万亿元,已落地项目投资额3.3万亿元,覆盖19行业。从规模、广度、深度和影响力来讲,中国市场已是全球最大的PPP市场。

三是PPP改革牵引作用初步显现。在全面深化改革初级阶段,PPP改革作为一项综合性的政府与市场合作改革,在各项配套政策改革不能完全支撑的情况下,只能按照问题导向和结果导向先行先试,率先闯出一条路来。改革实践成果证明,PPP改革直接间接地促进了行政体制、财政体制和投融资体制等改革,牵引示范作用明显。比如,把政府在PPP合同中的支出责任纳入年度预算和中期财政规划,与预算管理衔接,防止“新官不理旧账”,打消社会资本对政府换人换届的顾虑,在机制上让社会资本长期投资有信心。比如,PPP全生命周期标准化和公开透明管理,让普通老百姓在公共服务领域有渠道和手段行使参与权、监督权和发言权,推动形成了政府、市场和社会公众三方共商共建共赢的局面。再如,基于结果导向的绩效付费机制,促进了区域、流域集约化项目创新和企业一体化战略转型,催生了新模式、新业态。

PPP改革取得了阶段性成果,但也面临巨大挑战。对当前PPP改革存在的问题,我非常赞同王主任的判断和认识。我这里重点强调一点,即PPP市场因为不规范发展而孕育的风险问题:

第一,就PPP本身来说,要发展必须要按规律办事,必须做真PPP项目。现在,PPP市场发展起来了,但是也出现一些乱象,林子大了啥鸟都有。比如一些地方政府依然把PPP当做一种简单的融资手段,对项目债务责任大包大揽,违反《预算法》,风险分配机制形同虚设。没有风险分配怎么能做到权责明晰?怎么能做到让专业的人做专业的事?怎么能做到让投资者对结果负责?

第二,PPP是一项积极财政政策,但是积极财政政策是有度的,就像一辆车如果没有刹车那是多么危险!所以在PPP制度设计中,对财政支出责任有一个10%的总量控制政策,给积极财政政策上了一个笼头。但在实际操作中,一些地方变相逃避管理。前一段时间,为了规范地方政府融资行为,财政部联合相关部委下发了50号文和87号文,再次重申了规矩,坚决禁止斜门歪路,坚决防止出现新的债务风险。当然“财承”这个笼头的管理也需要适时调整。

积极财政政策必须是可控的、有效率的、可持续的,不是无度无序的简单刺激。2008年以来形成的地方债务风险正在逐步消化,我们绝不能再无度增加新的“伤疤”。希望社会资本、地方政府、金融机构对不规范的融资不要再抱任何幻想,国家对《预算法》的维护,对金融风险防控的态度是坚定的,而且力度会越来越大,所以大家要做真PPP,这样才会有一个持续兴旺的PPP市场。

对PPP改革下一步动向,宏观上王主任已经讲了,我在这里讲五个具体问题。

第一个问题,一定要充分认识物有所值评价的重要意义。为什么要搞PPP改革?PPP的价值取向是什么?其核心点就是物有所值,通俗来讲,就是我们要找到一个能少花钱、多办事、办好事的机制和模式,根本目的就是提质增效。物有所值既是价值观,也是一种评估方法。我们通过物有所值评价才能比较出传统方式与新模式谁更经济、谁更优化。虽然物有所值的评估方法还在不断丰富完善,但并不影响它已成为国际政府采购政策的一种主流趋势。如果我们的PPP法规政策中没有物有所值评价这一项,就说明我们还停留在初级发展阶段,没有把经济发展和投资的质量和效率放在第一位。要推动经济提质增效,不管是政府侧还是市场侧,都需要新的机制、新的政策和新的工具来操作和评估。

第二个问题,要加强和细化财政承受能力论证工作。如果PPP没有“财承”评估管理,就像汽车没有刹车系统。“财承”承担着防范财政金融风险的重任,因此无论哪种付费机制的项目,它都不可或缺,是一项必须要做实、做细、做好的工作。

第三个问题,加强合同管理。合同是PPP项目管理的基础和基石,是规范约束政府方与社会资本方权利义务的最基本的法律文件,双方都要有法治规矩、契约意识。在PPP模式治理架构中,民商法是基础,政府方首先是合同的一方,应该带头遵法履约。

第四个问题,必须坚持绩效付费。如果我们不能做到绩效付费,就不能把社会资本在合同中的责任与权利相匹配,就不能从机制上解决“豆腐渣”、超预算等问题,那么全生命周期管理就是一句空话。

第五个问题,做好公开透明管理。公开是最好的管理,公共服务是老百姓的事,政府是人民的服务员,社会资本是公共服务的提供者。老百姓的事就要公开办,让老百姓参与。因此我们在PPP项目管理中倡导全过程公开,除国家机密和一些依法不能公开的商业秘密、个人隐私外,要把规划、实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、采购活动、合同、绩效付费标准等逐步全部公开。

(2017年7月22日在上海2017中国PPP投资创新论坛上的讲话)




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