中央财经大学PPP治理研究院成功举办《政府和社会资本方合作条例(征求意见稿)》研讨会

2017-08-28

近日,国务院法制办公布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(下称《条例(征求意见稿)》),并函请我校政府和社会资本合作治理研究院(下称“PPP研究院”)研提修改意见。为更好地就《条例》提出意见,我校PPP研究院于8月11日在京召开“《政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》研讨会”。与会专家围绕“统一市场”、“防控风险”、“提质增效”、“改革创新”等PPP改革与立法中的重点和难点议题展开讨论,提出有针对性的法律修改意见。会议特别邀请了社会资本方和金融机构,围绕三年来PPP改革实践,就《条例(征求意见稿)》的主要政策议题提出立法建议。PPP研究院院长曹富国教授主持了研讨会。

中国水环境集团、北京东方园林环境股份有限公司、华夏幸福基业股份有限公司、北京京港地铁有限公司、中国建筑工程总公司、北控水务集团有限公司、中交投资基金管理有限公司、龙元明城投资管理(上海)有限公司、北京市政路桥股份有限公司、承德热力集团有限责任公司等社会资本方代表,中国政府和社会资本合作融资支持基金、中国中信集团有限公司、中国工商银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、中国建设银行股份有限公司、交通银行股份有限公司、中信银行股份有限公司、中国邮政储蓄银行等金融机构代表,国浩律师集团事务所、北京市中伦(上海)律师事务所、德恒律师事务所等律师事务所代表,北京财指南咨询有限公司、北京中京天元工程咨询有限公司、上海市政工程设计研究总院(集团)有限公司等咨询机构代表,北京大学、中科院大学、中国财政科学研究院、中央财经大学等学术界代表,进行了专题发言或交流讨论。

 国务院法制办公室财政金融法制司叶建勋调研员(兼副处长)、国务院发展研究中心宏观经济部孟春巡视员、财政部政府和社会资本合作中心焦小平主任、财政部条法司周劲松副司长、财政部PPP中心韩斌副主任等领导和专家,参加了会议交流,并听取了专家们对《条例(征求意见稿)》的修改意见。

 国务院法制办公室财经金融司叶建勋调研员介绍了《条例(征求意见稿)》的立法背景、起草过程和指导原则。

与会专家广泛认同《条例(征求意见稿)》的重要意义,并高度称赞立法部门广纳民意,民主立法的做法。与会专家畅所欲言,围绕研讨会的四个议题及其他重要问题进行了充分讨论,提出了建设性的立法建议。

来自各个领域的专家都广泛认同PPP统一市场建设的重要意义,并且强调了PPP统一市场建设在《条例(征求意见稿)》中的重要性。有专家认为,PPP的市场一是要促统一,二是保有序,双管齐下,才能实现真正意义上PPP的统一大市场。通过推进PPP立法建设统一大市场,是改革进程中的关键环节。

然而,PPP政策的分割,已经对市场造成了很大困惑,不利于统一大市场的建设。《条例》立法要问题导向,就要着重解决这个问题。PPP存在的分工分治问题,也不利于防范系统性财政风险和金融风险。因此《条例》要着重解决分工分治问题,更不能通过新的立法造成市场分割。

有专家认为,《条例》立法还要在市场建设方面,更加积极有为。物有所值既要通过项目前期准备来决策,更要通过统一、高效、透明的市场建设来实现。没有市场竞争等市场机制建设,就不会有物有所值。所以建设市场和确立良好的市场规则,是PPP立法的一项重要目标和任务。PPP立法不能假定,这些问题在政府采购法和招标投标法上已经得到解决。事实上,PPP提出了许多传统采购法所无法解决的问题。这些问题都要通过PPP法加以解决。

针对PPP风险防控议题,有专家指出,为防止PPP异化和泛化,防范和化解可能的财政风险和金融风险,应当坚持财政承受能力全覆盖的做法。西方国家的实践表明,即使是使用者付费的项目,如果项目失败,其风险最终仍然会由财政承担。因此,PPP立法应该未雨绸缪,坚持财政承受能力评价全覆盖。有专家认为,PPP风险防控的关键点还在于真做PPP,做真PPP,防止坏PPP。因此,《条例》的立法宗旨强调“规范”是正确的。但《条例(征求意见稿)》在整体上,没有突出PPP的核心价值观。这既体现在对PPP的定义上,也体现在许多其他条文中,包括对物有所值评价和财政承受能力评估这些关键制度的立法政策上,以及在社会资本选择的重要决策中。《条例(征求意见稿)》在这些方面还存在很大的进步空间。有专家呼吁《条例(征求意见稿)》应该重视金融机构在PPP中的重要地位和权益,通过金融机构积极作用的发挥,为PPP风险防控构筑一道防火墙。

有许多参加会议的社会资本代表和金融机构代表都对物有所值评价制度给予了积极肯定。有专家认为,正是这项制度的实施,PPP实践才具有了实施的正当性基础;参加会议的社会资本代表结合自己所在企业在PPP市场上成功转型和发展的经验认为,只有能够带来物有所值的社会资本才能够在PPP这一新兴市场上脱颖而出。有专家认为,目前,物有所值评价和财政承受能力评估已经被PPP实践所广泛接受。“两评”是PPP作为新的制度与管理机制创新的核心,PPP立法应该把已有的改革成果通过法律的形式确立下来。有专家认为,物有所值的内涵和理念也与我国提质增效的政府政策议题高度契合。在我国成为一个全球PPP大国的背景下,我国的PPP立法也应有国际视野和格局,具有引领世界PPP法律发展潮流的担当。因此,《条例》立法应当对物有所值评价这个国际公认的PPP价值观和方法论予以明确接纳。与会专家也谈到了实践中物有所值评价所存在的问题,并且建议在国家层面建立大数据平台,以为科学的物有所值评价建立良好基础。

有许多专家对PPP改革与创新及PPP立法工作发表了真知灼见。有专家认为,必须从全面深化改革的高度来设计好PPP立法。作为一项公共服务供给的创新性制度安排,PPP改革是全面深化改革的重要组成部分和抓手,是推进国家现代治理化、深化供给侧改革,公共服务提质增效的重大的举措。因此必须从全面深化改革的高度来设计好PPP立法。这就要求,PPP立法立意要高远,PPP条例要打破旧有的不合理条条框框,从鲜活的实践中提炼,用创新思维指导PPP立法实践,使PPP立法体现PPP的核心精神。

进行深刻的政府职能转变,明确政府政策牵头单位,建立综合政府协调机制是与会专家的共同呼声。来自社会资本部门的多位专家指出,PPP立法不仅要在中央政府一级的顶层设计层面上建立协调机制,而且在地方政府层面上,也应建立综合协调机制。经验表明,凡是在政府主管领导牵头、吸收相关职能部门负责人参加、建立综合协调机制的地方,PPP项目就进展顺利。这是在多个地方、多个项目中反复验证的经验。

有专家还指出,PPP立法应确立政府和社会资本之间的平等合作关系,正确界定政府角色,促进政府和社会资本平等合作。而从《条例(征求意见稿)》来看,政府似乎是居高临下地与其他方合作。这样的合作不是平等合作。更进一步讲,社会资本方在合作中究竟获得了怎样的权利?法律明确这些权利不仅有利于保护社会资本方,而且有利于项目融资以及可能的 PPP资产证券化等再融资活动。但是较为遗憾的是,《条例(征求意见稿)》在这方面的规定还是不足的。

有专家进一步提出,立法需要清楚界定政府的双重身份问题。政府在PPP中是管理者还是合作者?实际工作中有时没有进行有效划分。《条例》是否要对政府进行界定?明确区分在什么情况下政府是一个合作的政府,什么情况下是一个监督的政府。政府由各个层级、各个部门来代表,搞监督的政府不能进行合作,搞合作的政府不能进行监督。PPP是合作方之间的相互约束。一方合作者不能利用公权力来监管另一方,否则无法进行有效合作。

还有PPP合同的性质问题。政府在与社会资本进行合作的过程中,确实有很多行政行为。如政府是否应该授予特许权?这关系到政府的职权行使问题。如果政府超越职权或滥用职权,就应当承担行政责任。政府和社会资本合作则是双方平等主体之间的关系。政府多重角色及其与社会资本这种纵横交错关系的分解与整合,应当在《条例》中有所体现。

与会专家还就《条例》的其他重要问题进行了交流,并提出了《条例(征求意见稿)》修订意见。

我校PPP治理研究院在充分吸收各位专家的意见后,结合研究院研究团队自己的研究形成立法咨询专家意见稿,并向国务院法制办提交。同时,中央财经大学PPP治理研究院与中国法学会研究部和行政法研究会于8月14日共同承办了中国法学会“《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》专家研讨会暨中国法学会2017年第20期立法专家咨询会”,所形成的立法专家咨询意见由中国法学会向国务院法制办提交。


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