从巴黎到卡托维兹,《巴黎协定》的落实仍任重而道远

2019-01-07

12月15日,第24届联合国气候变化大会历时半个月终在波兰卡托维兹落下帷幕。作为继2015年巴黎气候变化大会后最重要的一次会议,此次谈判过程异常艰难。在延长会期之后,终于在当地时间15日晚通过了《巴黎协定》实施细则,196个缔约方就应对气候变化的行动细则达成了一致,但是落实《巴黎协定》的道路仍然面临诸多困难和挑战。

曲折前行,《巴黎协定》从文件到行动

2015年12月12日,第21届联合国气候变化大会在巴黎正式通过《巴黎协定》。这是继续1997年《京都议定书》之后,人类历史上应对气候变化的第二个里程碑式的国际法律文本,为2020年后全球应对气候变化行动作出了安排。

在三年时间内,先后经过马拉喀什气候变化大会和伯恩气候大会的谈判,就《巴黎协定》实施涉及的各方面问题形成了平衡的谈判案文,进一步明确了2018年促进性对话的组织方式,通过了加速2020年前气候行动的一系列安排。

在此期间,美国总统特朗普于2017年6月1日宣布退出《巴黎协定》,终止所有巴黎协定中没有约束力的行动。2017年11月,叙利亚在伯恩气候变化大会宣布将尽快签署加入《巴黎协定》并履行承诺。至此,美国成为唯一未加入《巴黎协定》的国家。

《巴黎协定》只是一纸文件,要想发挥实际作用实现既定目标必须制定具体的实施细则。《巴黎协定》规定,2018年是缔约国制定工作计划以兑现减排承诺的最后期限。因此,12月2日至14日召开的卡托维兹气候变化大会是制定《巴黎协定》实施细则的最后期限。

但是,参与气候变化谈判各方利益诉求存在较大差异,利益博弈激烈复杂,谈判进程艰难曲折。各方代表要针对数百页文件和众多问题选项展开谈判,很多问题相互关联,一个问题遇阻便导致谈判难以推进。卡托维兹气候变化大会原定14日结束,但是由于在部分问题上存在较大分歧,谈判甚至一度中止。因此,经过多次推迟,参会各国终于对关键问题达成一致。

卡托维兹气候变化大会幸而不辱使命,在15日深夜通过了《巴黎协定》实施细则,为进一步落实《巴黎协定》奠定了制度和规则基础。

三年时间,世界各国为了应对气候变化做出了积极努力,推动了《巴黎协定》从文件到行动的进程。三年时间,在人类历史长河中只是一瞬,但是对于应对全球气候变化而言是具有划时代意义的历史节点,也是人类在拯救自我生存环境之路上加速前进的重要历史阶段!

大国责任,《巴黎协定》的中国贡献

中国作为一个负责任的大国,在应对气候变化进程中一直积极贡献中国方案,用中国智慧和中国行动推动《巴黎协定》的落地实施。

首先,中国领导人积极参与,中国方案推动应对气候变化进程。

在2014年11月和2015年9月,习近平主席与时任美国总统奥巴马两次会晤,分别发表了《中美气候变化联合声明》和《中美元首气候变化联合声明》。这在很大程度上促进了2015年12月《巴黎协定》的达成。

2015年12月,习近平主席出席巴黎气候变化大会并对《巴黎协定》提出了四点建议,为应对气候变化贡献中国智慧。

2016年9月,习近平在杭州二十国集团领导人峰会上倡议二十国集团发表了首份气候变化问题主席声明,率先签署了《巴黎协定》。

2018年11月,习近平主席在布宜诺斯艾利斯二十国集团领导人峰会上号召各方继续本着构建人类命运共同体的责任感,表明中方对卡托维兹大会的支持,为大会取得成功提供政治引导和推动力。

中国国家领导人积极参与应对气候变化进程,为全球气候治理贡献中国方案。

其次,中国发挥桥梁作用,中国智慧助力确定实施细则。

在历次气候变化大会上,中国政府代表团均在各国谈判中发挥了重要的沟通桥梁的作用。

尤其是在卡托维兹气候变化大会期间,中国气候变化特别代表解振华与联合国秘书长古特雷斯、气候变化框架公约秘书处执秘埃斯皮诺萨、大会主席库尔提卡及各谈判集团和主要缔约方部长开展了广泛交流和密集磋商,推进多边谈判进程,还就《巴黎协定》实施细则涉及的重点、难点、焦点问题贡献中国智慧。在会议最后陷入僵局的情况下,中国代表团接受大会主席和执行秘书的委托开展沟通协调工作,经过与利益相关方长达6个小时的沟通和协调,解决了大会闭幕前最重要的问题。

在确定《巴黎协定》实施细则的过程中,充分展现了中国智慧,赢得了各方的广泛好评。

第三,中国践行承诺,中国行动引领《巴黎协定》实施进程。

在应对气候变化的进程中,中国用实际行动践行承诺。不论外界环境如何变化,中国始终坚定不移地推进节能减排,推进在“国家自主贡献”中提出将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现,2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%的目标,2017年还启动了规模高达4000亿元的全国碳排放权交易市场。

中国作为发展中国家,还通过南南合作的框架为其他发展中国家提供资金援助。2015年注资200亿元人民币成立了中国气候变化南南合作基金,2016年启动“十百千”工程,协助发展中国家提升应对气候变化的能力。

前路漫漫,《巴黎协定》落地尚面临诸多不确定性

尽管卡托维兹气候变化取得了重要的成果,为《巴黎协定》的实施奠定了基础。但是,反观当今世界政治经济发展环境所面临的不确定性,以及一些国家在经济发展与应对气候变化之间决策的左右摇摆,《巴黎协定》的落地实施注定不会一帆风顺。

国际政治经济环境变幻,《巴黎协定》实施蒙上阴影

在当前技术经济条件下,降低碳排放本质上影响的是各个国家的发展权。特别是在清洁能源和低碳技术尚未发生实质突破的情况下,降低碳排放在一定程度上意味着牺牲经济利益和社会福利。两者之间必然存在取舍,甚至会成为引发一些国家政治问题的导火索。回顾《巴黎协定》通过以来的三年,全球政治经济环境风云变幻给《巴黎协定》的落实蒙上了阴影。

奥巴马时代,美国是《巴黎协定》的积极推动者。但是,特朗普上台后推行“美国优先”,拒绝承担自己作为发达国家在应对气候变化中的责任和义务。特朗普一直声称气候变暖是骗局,不仅宣布退出《巴黎协定》,还全面否定奥巴马时代降低碳排放的政策。尽管美国地方政府和企业极力反对,但是终究无法改变特朗普的相关主张。为了支持制造业回归,美国必然会放松环境管制,增加化石能源的消费,其碳排放甚至会出现反弹,作为碳排放量占全球17.9%的大国,其所作所为成为全球应对气候变化进程中最大的不和谐因素。

法国一直是应对气候变化的积极支持者,2015年的《巴黎协定》更是法国领导人引以为傲的成果。法国总理马克龙是坚定的环保主义者,甚至以“让地球再次伟大”的口头禅与特朗普的“让美国再次伟大”针锋相对。但是,11月中旬马克龙宣布再次提高燃油税以促进《巴黎协定》落实的决定,却引发了声势浩大的“黄背心”反对运动。

目前,法国“黄背心”运动已经蔓延至周边的德国、比利时、荷兰、意大利、瑞典等国。尽管各国“黄背心”运动的情况不同、诉求各异。但是,运动的爆发和蔓延充分暴露出这些国家积累已久的问题,预示着国际环境进入不稳定时期。

国际政治经济环境的变化必然冲击《巴黎协定》的实施。11月28日,巴西宣布不再举办2019年联合国气候变化大会。根据巴西外交部发表的声明,做出这一决定是因为巴西近期“经济和预算的限制”以及巴西新政府正处于过渡期。而这距离巴西获得大会举办权才刚刚过去2个月。

分歧依然存在,国别利益与全球利益磨合加剧

卡托维兹气候变化大会针对关键问题达成一致,明确了《巴黎协定》实施细则,但是仍然有一些问题存在分歧。

根据《巴黎协定》,应对气候变化的总目标是把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内,并为把升温控制在1.5℃之内努力。但是,在卡托维兹气候变化大会召开之前的10月8日, 政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布了《IPCC全球升温1.5℃特别报告》,报告指出与将全球变暖限制在2℃相比,限制在1.5℃对人类和自然生态系统有明显的益处。该报告是卡托维兹气候大会的重要参考文件。

然而,会议期间关于“将全球平均气温升幅较工业化前水平控制在1.5℃之内”的讨论却异常艰难。对于小岛屿国家1.5℃意味着生存与否,而对另一些国家则意味着发展受限。小岛屿国家联盟为代表的多数国家欢迎和支持1.5℃的结论,但是却遭到了沙特阿拉伯、俄罗斯、美国和科威特四个石油输出国的反对。美国质疑该报告的科学性,科威特和俄罗斯认为注意该报告的结论即可,沙特阿拉伯则阻挠针对该问题进行磋商,会议一度因此被迫中断,并推迟到深夜才闭幕。

作为应对气候变化的核心问题之一,能否在缔约国之间达成一致对《巴黎协定》实施效果具有重要影响。显然,该问题对不同国家的利益影响存在巨大差异,未来的谈判也必然不会顺利,《巴黎协定》的实施依然存在变数。

自主贡献步调不一,减排控温仍需全球努力

卡托维兹气候变化大会召开前夕,联合国环境规划署发布了第九份《排放差距报告》,报告显示2017年全球二氧化碳排放量达到了史上最高水平。如果以2017年为基数,温室气体排放量必须在2030年减少1/4甚至一半,才有望将全球温度升幅分别控制在2℃和1.5以内。据此,国际社会普遍认为当前全球面临的气候变化问题异常严峻,减排与控温需要采取立即而有力的全球一致行动。

根据《巴黎协定》,缔约各国以“自主贡献”的方式提出减排目标。2015年168个国家和欧盟(作为整体)曾向联合国气候变化框架公约秘书处提交“国家自主贡献文件”。2017年7月,在汉堡二十国集团(G20)领导人第十二次峰会上,除美国之外的二十国集团国家在气候变化方面表明了维护《巴黎协定》的决心,同时发布《G20促进增长的气候和能源汉堡行动计划》,明确了履行气候治理的责任。

但是,根据2018年联合国环境规划署发布的《排放缺口报告》,二十国集团国家的现有政策并不能保证其实现2030年的国家自主贡献。其中,只有巴西、中国和日本有望实现其国家自主贡献目标。

如此一来,相当一部分国家所提出的自主贡献目标就恐沦为纸上的数字,并不能为全球温控目标的实现提供足够支撑。

千亿美元资金尚未落实,《巴黎协定》实施亟待硬支持

关于应对气候变化资金的问题,《联合国气候变化框架公约》明确规定发达国家有支持发展中国家的财政义务。根据《巴黎协定》,到2020年发达国家每年应向发展中国家提供1000亿美元的支持资金,平衡地支持其减缓与适应气候变化行动。

但是,距离2020年仅有两年时间,发达国家尚未形成关于1000亿美元资金明确的时间表与路线图。目前,各方关于气候资金的定义和核算方法仍然没有达成一致。发展中国家希望明确的、透明的、充足的、可预测的气候资金承诺。发达国家则希望更多发展中国家也加入出资国行列,共同援助最不发达国家和气候最脆弱国。总之,关于气候资金的相关的争议和谈判仍将继续。气候资金迟迟不能落实将严重影响《巴黎协定》应对气候变化行动的落实。

总之,从巴黎到卡托维兹的三年来,《巴黎协定》在推动全球应对气候变化的道路上成绩显著,但是仍然面临着非常严峻的挑战!各国必须携起手来共同应对,毕竟,这场关乎人类命运的战役不容失败!


作者:

韦福雷 中国(深圳)综合开发研究院银湖新能源战略研究中心

刘宇 中国(深圳)综合开发研究院银湖新能源战略研究中心

来源:中国网 作者:本站编辑 浏览次数:

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