关于《巴黎协定》市场机制谈判的几点思考

2020-11-05

国际社会为落实《巴黎协定》已达成多项实施细则,但在落实市场机制的安排上仍存分歧。分析其中缘由,对我国进一步完善减碳工作的市场机制和资金机制颇具启发性。

一、国际谈判焦点

《巴黎协定》确立了以“国家自主贡献”和“全球盘点”为核心的减碳行动框架,以及各国自愿开展“国际转让减缓成果”合作的市场机制,强调一国可通过购买他国产生的减碳量来兑现所承诺的“国家自主贡献”,即现称的“可持续发展机制”。尽管这被认为是《京都议定书》下清洁发展机制(CDM)的延续,但目前国际社会仍对以下三点存有较大争议。

第一,怎样更大力度推动减碳。联合国环境规划署《排放差距报告2019》[1]认为,各国已承诺的“国家自主贡献”减碳力度不足,接近无新政策推动的“一切照旧”情况,要实现《巴黎协定》所明确的2℃温升控制目标,到2030年还需每年进一步减排150亿吨二氧化碳当量。态度激进的小岛屿国家联盟提出,为推动各国更多地进行自主减碳和增加减碳规模,此机制下交易的减碳量只能以一定比例计入买入国的“国家自主贡献”,而非全部。

第二,怎样合理设计核算方法。一要避免重复统计,多数国家认为,售出减碳量的国家应相应扣减其“国家自主贡献”;但少数国家坚持将这些减碳量同时作为售出国和买入国的“国家自主贡献”,但若买入国再次交易,则再从其“国家自主贡献”中扣除。二要确保额外性,一些国家认为,应沿用CDM基于历史数据、当前技术水平等要素设置减碳基线的做法,以保证所交易的减碳量在基线以上产生;但另一些国家要求在基线中增加新的要素,尤其是各国在其“国家自主贡献”方案中承诺的减碳目标和政策措施,并按“全球盘点”规则定期更新。

第三,怎样更好使用碳交易收入。在“可持续发展机制”下产生的碳交易收入,除部分用于支付机制运行的行政成本外,还应支持受气候变化危害而特别脆弱的发展中国家开展适应行动。一些发展中国家还建议,如今后再有其他的“国际转让减缓成果”合作机制,也应在所产生的收入中安排一定比例,用于支持发展中国家的应对气候变化行动。

二、焦点问题剖析

我国的减碳工作也有类似以上内容的关切。

第一,减碳方式的升级。一是强化总量控制。过去,我国基于所处发展阶段采取了碳强度减排方式,即降低单位GDP中的二氧化碳排放量。近年来,我国通过设立环境能源约束目标,控碳效果显著,尤其是在2015年首次“国家自主贡献”方案中,已承诺“二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰”,为向碳排放总量控制方式的转换奠定了坚实基础。“十四五”继续强化这些约束,将促使各地加大减碳力度,鼓励有条件的地方率先实现碳排放达峰,并为加快全国性碳市场建设提供更有力的支持条件。二是着力改革推动。只有通过推进供给侧结构性改革来调整经济结构、转变经济发展方式和培育增长新动力,才能更大力度减碳,在此过程中,也会产生新的改革要求。当前,全国性碳市场建设首先在发电行业进行,必将对发电企业生产经营和电网调度规则产生影响,与电力市场改革交织在一起,还将为今后与更多领域的改革行动相互促进积累经验。三是提高全国总体能效。优化全国产业布局,有利于减少远距离物流和电力传输以及伴随的巨大能耗,从而提高总体能效,并降低总体减碳成本。如,西部省区在保护生态的同时,可发挥可再生能源禀赋优势,加大清洁电力的本地消纳,支持减少矿产原料与初级产品输出、延长产业链、生产高附加值产品和发展新兴产业。在全国性碳市场的今后发展中,可为此探索类似《巴黎协定》市场机制的国内地区间合作减碳机制,以进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用,并促进地区间发展平衡。

第二,减碳统计的优化。一是多种机制并轨。我国在发展全国性碳市场的同时,还存在自愿碳交易、节能量交易、可再生能源绿证交易、乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分管理等其他助力减碳的市场机制,作用领域存在交叉,容易导致相关减碳成效的重复统计。强化全国性碳市场的统筹作用,有利于促进这些机制并轨运行。二是完善测量、报告和核查(MRV)机制。现行方案规定由第三方机构开展企业减碳MRV工作,但若参考过去CDM项目的MRV服务收费水平,实施成本将很高。如全由企业承担,则可能降低企业参与碳交易的积极性,进而削弱碳市场对产业发展的引导作用;如由财政部门承担,则为市场行为买单的合理性和承受能力将受到质疑。在我国信息化管理力度普遍加强的今天,尽可能依托相关行业标准、企业运营常规监测、企业信用管理、税务监管和环保督查等工作体系,形成以企业自查为主、第三方机构抽检复核和市场惩戒为辅的联合工作机制,有利于更好规范MRV工作、降低成本、提高效率和注入更大信用。

第三,碳交易收入的利用。我国开展应对气候变化行动的资金缺口较大,亟待拓展市场化途径,提高动员气候资金的能力。生态环境部在2019年4月向社会公开征求意见的《碳排放权交易管理暂行条例》(征求意见稿)中考虑“有偿分配碳排放权的收入、购买排放权的费用纳入中央预算安排”。在此基础上,如进一步在全国性碳市场的二级市场上适当收取一定比例的碳交易收入进行市场化、专业化的集中管理和使用,有助于动员社会资金,统筹支持经济欠发达地区——通常也是受气候变化危害较大的地区,提高当地的绿色低碳发展能力。

三、推进工作建议

在“十四五”规划编制工作展开的当下,建议借鉴《巴黎协定》市场机制谈判相关内容,进一步完善我国减碳工作的市场机制和资金机制。

第一,加强顶层设计引导,加大减碳力度。一是强化减碳行动要求,以适当方式提出更有力度的“十四五”期间碳排放相关控制目标。二是加强全国性碳市场建设与电力市场改革及更多领域改革的协同促进。三是优化全国产业布局,提高全国总体能效,引导西部省区基于可再生能源禀赋和产业升级需要,增加清洁电力的本地消纳。

第二,强化市场机制作用,提高减碳成效。一是加速全国性碳市场扩容,扩大参与的行业范围和主体范围,增加交易品种,促进其他助力减碳的市场机制并轨运行。二是发展基于企业管理、市场管理和第三方机构独立监督的MRV联合工作机制,降低MRV实施成本。

第三,促进资金机制发展,做好统筹支持。适时加快全国性碳市场的二级市场发展,积极扩大碳交易规模,适当收取一定比例的碳交易收入,统筹支持经济欠发达地区的绿色低碳发展工作。



[1] UNEP: Emissions Gap Report 2019, https://www.unep.org/resources/emissions-gap-report-2019


来源:中国清洁发展机制基金管理中心 作者:谭正言 浏览次数:

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