全球气候治理视域下的中国碳市场

2018-03-01

截至2016年,人类活动导致全球平均气温比工业化前高出1℃,并正以每10年0.1~0.25℃的速度增长,留给人类的温室气体排放空间越来越少。一种资源只有当它具有稀缺性时,才具有交换价值,才能成为经济资源。碳排放权交易体系就是通过设定排放总量目标,确立排放权的稀缺性,发挥市场在温室气体减排中的决定性作用。同时,碳排放权交易可以突破时间和空间限制,使碳减排发生在边际成本最低的主体,以较低代价实现排放控制目标,并充分体现“谁排放谁买单、谁减排谁受益”的环境治理基本原则。

目前全球气候治理处于“三缺口”状态

巴黎气候大会突破了各缔约方长期争论的历史责任、资金安排和减排约束等问题,把世界各国的注意力重新聚焦在气候变化问题的严重性上来,并勾勒出全球环境和发展的新秩序,重构了全球气候治理模式。但是,美国宣布退出《巴黎协定》使得全球气候治理的前景略显黯淡,也使得后巴黎协定时代的全球气候治理面临着减排、资金和领导力等诸多棘手问题。

一是减排缺口仍然较大。有研究表明,即使国家自主减排贡献方案全面实施,到2100年,全球气温升幅仍将达到2.6~3.1℃,无法完成《巴黎协定》提出的2℃的温控目标。如果进一步实施1.5℃温控目标,那么在2050年左右就必须达到近零排放,比实施2℃温控目标早10-20年。可见,目前的减排力度还存在较大缺口,需要进一步增强。

二是资金短缺进一步加剧。《巴黎协定》第九条第一款明确提出,“发达国家缔约方应为协助发展中国家缔约方减缓和适应两方面提供资金”。根据历史排放量等指标核算,美国本该是最大的资金来源国,但其终止了履行资金援助的责任,也使得其他发达国家继续提供资金的动力下降。研究表明,2030年发展中国家应对气候变化资金需求总量将达到4740亿美元,在目前1000亿美元还没落实的情况下,全球气候融资的缺口在进一步扩大。

三是领导力的构成发生显著改变。随着发展中国家碳排放量的逐渐增大和国力的日益增强,参与全球气候治理的意愿和能力显著提升,加之气候变化的全球外部性等特征,使得大国治理范式无法在气候变化领域取得显著成效。同时,每类国家参与全球治理的利益诉求存在较大差别,最不发达国家是获得资金补偿和适应气候变化;新兴经济体是产业结构升级和环境效益;发达国家是获得绿色低碳技术优势和主导国际进程。在美国退出《巴黎协定》的背景下,欧盟在忙于恢复经济和解决难民问题,中国仍然很难单独承担起领导者的角色,全球气候治理的领导力缺口反而更加严重。

中国碳市场启动对于全球气候治理的意义

《巴黎协定》在建立多边、分散决策的全球治理体系方面具有里程碑意义,但其实施过程更是在很大程度上依赖于缔约方的自觉行动。当年小布什政府以保护本国产业竞争力为由拒绝签署《京都议定书》;特朗普政府以相同的理由退出《巴黎协定》;欧洲议会驳回了其环境委员会提出的增强碳减排目标的提议。这些因素使得全球气候治理的国际环境日趋复杂,部分国家的信心出现一定程度的动摇。中国碳市场的启动为全球气候治理打了一针强心剂,必将增强发展中国家应对气候变化的信心和决心,也是对发达国家提高应对气候变化努力程度的鞭策,也在一定程度上增强了各国对碳排放权交易这一制度本身的信心。

首先,提振了发展中国家应对气候变化的信心和决心。大部分发展中国家的首要任务仍然在于发展,与联合国提出的2030可持续发展目标相比,控制温室气体排放,发展低碳经济仍然属于重要目标。尽管,有些可持续发展目标与温室气体减排之间是相互促进的,但是有些是相互冲突的。中国作为世界上最大的发展中国家,仍处于工业化后期阶段,产业结构、能源结构和运输结构尚未完成根本性的转型,经济增长质量与发达国家相比,仍然面临巨大挑战,同时也面临着较强资源环境约束。因此,中国必须走出一条有别于发达国家发展历程的新路,必须把经济发展和环境保护作为同等重要的目标,深入推进社会主义生态文明建设,碳市场无疑是实现“双赢”目标的重要手段,因此被寄予厚望。中国碳市场的启动向其他正在经历快速工业化或即将进行工业化的发展中国家表明,发展绿色产业,走低碳发展之路是发展中国家工业化过程中无法逃避的必然选择,从而增强其应对气候变化的信心和决心。

其次,鞭策发达国家提高气候变化的努力程度。根据共同但有区别原则,发达国家理应承担更大的减排责任。但是2008年国际金融危机之后,发达国家出于对自身经济的关注,无暇顾及气候变化,放松了自身在应对气候变化方面的努力。中国作为快速工业化过程中的发展中国家都能够主动承担气候变化责任,通过碳市场控制自身的温室气体排放,这对发达国家提高应对气候变化的努力程度无疑是一种鞭策。

最后,提振对碳排放权交易制度的信心。碳排放权交易体系作为成本最小化政策工具,曾经被世界各国寄予厚望,但在欧盟推行10多年来,其表现使得无论是理论界还是政策界对这种政策工具的信心打了折扣。因此,国际社会普遍期望中国碳市场能够吸取欧盟碳市场的教训,完善顶层设计,从根本上避免欧盟碳市场价格信号失灵带来的严重后果,从而增强很多国家对碳排放权交易这一政策工具的信心。

中国碳市场在全球气候治理中的重要作用

气候变化是21世纪人类面临的最复杂挑战之一,因为没有任何国家可以置身事外,也没有任何国家可以独立应对,人类必须共同行动。但是,气候议题往往被看成是争取国际声誉的重要阵地,实际行动中却广泛存在“吉登斯悖论”,各国都不愿意为自己的排放行为买单。中国作为世界第一排放大国和第二大经济体,在全球气候变化治理中应该承担起应有的责任。

目前,全球约有40个国家或者地区和超过20个城市启动了碳定价机制。《巴黎协定》仅仅在第六条第二款指出,“在自愿的基础上采取合作方法,并使用国际转让的减缓成果来实现国家自主贡献”,因此《巴黎协定》能否继续发挥市场机制在控制温室气体中的积极贡献,打造“碳市场2.0版”,从而刺激气候变化领域的私人投资,仍是未解之谜。在这样的背景下,中国应该利用自身建有全国统一碳市场的便利条件,积极推动国际化市场机制合作,特别是在“一带一路”沿线国家范围内。具体而言,一方面,中国应该通过举办培训班等形式,帮助发展中国家培养碳市场相关技术人才,并通过中国气候变化南南合作基金等平台,为“一带一路”国家建立碳市场提供资金和技术援助。另一方面,增强政治互信,凝聚“一带一路”沿线国家共同应对气候变化的愿景,并通过统一相关技术标准等手段,逐步把“一带一路”沿线国家碳市场进行链接,建立具有国际意义的统一碳市场,从而更好地避免碳泄漏,以市场化手段促进绿色“一带一路”建设,为全球应对气候变化作出更大贡献。

总之,中国版的碳市场必将为全球气候治理贡献中国方案和中国智慧。

作者:孙永平,系碳排放权交易湖北省协同创新中心常务副主任

 



来源:光明日报 作者:本站编辑 浏览次数:

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