——访香港立法会原议员、香港立法会环境事务委员会前主席蔡素玉

我国生态文明建设面临着国际国内的双重压力。从国际上看，作为《联合国气候变化框架公约》的缔约方，中国承担着减缓温室气体排放的国际义务和积极参与全球气候治理的大国责任，要实现向国际社会承诺的2020年单位GDP二氧化碳排放控制目标、到2030年左右实现二氧化碳排放峰值目标任重道远。

从国内看，亟须通过控制中长期温室气体排放，加快经济发展转型和能源结构优化，促进低碳发展。但应对气候变化是一项系统工程，控制温室气体排放涉及经济社会发展多个方面，实际推进中面临诸多困难和挑战。香港立法会原议员、香港立法会环境事务委员会前主席蔡素玉在接受中国经济时报记者采访时表示，“我国应对气候变化亟须法律保障。”

亟须制定《应对气候变化法》

我国目前有《可再生能源法》、《节约能源法》、《森林法》及《大气污染防治法》等能源和环境领域的法律，《碳排放权交易管理暂行办法》、《关于组织开展重点企 (事)业单位温室气体排放报告工作的通知》等直接规范温室气体排放的部门规章或规范性文件，但由于法律位阶较低等原因，在制度设计和效力方面均受到限制。

蔡素玉对本报记者表示，当前我国亟须制定《应对气候变化法》，对国内应对气候变化的制度进行顶层设计，对有效控制温室气体排放的行为进行政策激励，并对超标排放的行为进行追责，推动建立全国碳排放权交易市场，最终确保国家提出的碳排放强度控制目标和峰值目标得到有效实现。

开展地方层面制度先行先试需要法律支撑，然而，目前只有青海省和陕西省正式出台《应对气候变化办法》。尽管中共十八届四中全会提出要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权”，但由于对应对气候变化、推进低碳发展的认识不足，一些省市政府或地方立法机构缺乏开展应对气候变化立法的动力。地方政府开展应对气候变化工作大多依据能源、建筑、交通等相关领域已有的地方法规，缺乏在应对气候变化重大制度和配套政策方面先行先试的支撑和保障。地方应对气候变化法规的缺失在很大程度上导致地方政府在完成“十二五”期间二氧化碳排放下降指标方面难以形成长效机制。

蔡素玉称，强化企业控制温室气体排放责任需要法律依据。减缓气候变化的重点在于控制重点企事业单位的温室气体排放。根据依法行政的要求，政府应对气候变化主管部门要求企业报告温室气体排放情况、对企业开展温室气体排放核查，以及对超额排放的企业进行处罚都必须具有法律依据。温室气体的现场检查制度、企事业单位温室气体排放核算报告和登记制度、低碳产品的标准标识与认证制度、温室气体排放配额管理制度、低碳技术推广目录等直接关系企业切身利益的制度规则均需要通过气候变化立法得以建立。

与此同时，推动公众参与应对气候变化活动需要法律规范。公民、法人和其他社会组织对于气候变化问题的信息知情权、执法监督权、活动参与权和损害求偿权，以及减缓和适应气候变化等权利和义务必须通过法律形式予以规范和保障。构建全国碳排放交易市场需要法律的权威性和稳定性来保障公众对市场的合理预期。无法可依的现状也会制约社会公众开展低碳技术创新、低碳生活和低碳消费的积极性。

构建应对气候变化的法制体系

生态文明制度建设刻不容缓，中共十八届四中全会提出要“建设法治政府，加强重点领域立法，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据”。

蔡素玉建议加快立法进程，构建完整的应对气候变化法律体系，将《应对气候变化法》立法工作列入第十九届人大常委会/人大常委会委员会五年立法计划，并追加列入国务院2016年度立法计划。由国家应对气候变化领导小组进行统筹协调各层级立法同步推进，从国家和地方两个层面，构建以《应对气候变化法》为纲领，以国务院条例和国务院部门规章为主干、以配套规范性文件和地方法规为支撑的应对气候变化的法律体系。

在国家层面，通过全国人大常委会/人大常委会委员会出台一部综合性的《应对气候变化法》，对于国家应对气候变化的目标和原则、管理和监督、制度和措施、激励和惩罚等内容作出规定，对该领域所涉各类主体的权利义务关系进行调整，使其成为应对气候变化领域的基本法。通过国务院出台碳排放交易管理等相关条例，作为《应对气候变化法》的重要补充。通过国务院应对气候变化主管部门和相关职能部门制定应对气候变化的部门规章和规范性文件，调整应对气候变化某一具体领域的权利义务关系。

在地方层面，支持有立法权的地方人大出台应对气候变化的地方法规，保障本地区控制温室气体排放目标的实现。支持地方政府制定应对气候变化的地方规章，因地制宜地构建本地区应对气候变化的法制体系。