14年后，大气污染防治法迎来“大修”。
12月22日开幕的十二届全国人大常委会/人大常委会委员会第十二次会议审议国务院关于提请审议大气污染防治法修订草案的议案，这是大气污染防治法制定27年来的第三次修订，也是首次大规模修订。
环保部部长周生贤介绍说，现行法源头治理薄弱，管控对象单一；总量控制范围小，重点难点针对不足；问责不严，处罚不够，已经不能适应现实的需求。
据悉，修订草案共八章100条，对既有条款进行了大规模地增删、调序、重新组织，其中重点区域大气污染联合防治一章为完全新增的内容。
大修：千呼万唤始出来
早在8年前，大气污染防治法修订即已启动，但一直等待“排期”，在日渐加重的雾霾压力下，修法进程提速。
“当时没有这种紧迫感，实际上有点迟了。”中国政法大学教授、环境资源法研究所所长王灿发对中国经济导报记者说，如果这部法早几年修，大气污染可能不会像今天这么严重。
全国工商联环境商会秘书长骆建华对中国经济导报记者介绍说，2000年的修订版本着重规范企事业单位的污染防治义务，对于各级政府、相关部门的职责、义务则规定得较为笼统，只作原则性约束，最为重要的是，内容中不包含对政府部门的考核和问责，14年来治理大气污染难以真正落实目标责任。
另一方面，与新的区域污染形势相比，2000年修订后的大气法，即现行大气法并未涉及区域联防联控的内容。大气污染不同于土壤污染和水污染，具有较强的流动性，区域共同防治则尤为重要。目前，京津冀、长三角、珠三角分别建立了区域大气污染防治协作机制，在目标措施制定、重污染天气共同应对等方面开展了有益的尝试，但现行大气法只提到城市空气污染的防治。
涉及治理大气污染这项工作的职能部门，其工作范围交叉比较严重。据环保部介绍，在初步总结出的127项管理职能中，现行大气法中仅规定了其中的52项，明确了管理部门的有32项，环保部门行使监管权的仅有17项。遇到扬尘、恶臭、无组织排放等问题，监管部门不明确或职能不清等问题突出。
此外，现行大气法缺少对重污染天气的应急机制，而这一内容早已被各地环保部门纳入日常工作范围。骆建华认为，在严峻的大气污染防治问题中，现行大气法早已显得不合时宜，“大修大改”是时势所需。
今年9月9日，国务院法制办对外发布大气污染防治法征求意见稿，这个“数易其稿”的版本从现行大气污染防治法的66条改为102条，排污许可制度、煤炭消费总量控制、重点区域联防联控、重污染天气监测预警体系等内容写入，惩罚力度也突破“天花板”，规定按日计罚和罚无上限。
加大对政府和企业追责
继新环保法之后，大气污染防治法将大气环境保护也纳入本级政府及负责人的考核。
中国环科院副院长、《大气污染防治法》修改技术组负责人柴发合对中国经济导报记者说，此前在大气环境保护中对地方政府如何负责、怎么保护、如何监督的法律规定存在空白，草案强化了地方政府责任，要求地方政府对环境质量负总责，将目标责任制和考核评价制度的要求在大气污染防治领域进一步细化。
修订草案规定，建立大气环境保护目标责任制和考核评价制度，对地方人民政府及其有关部门进行考核，要求不达标的城市编制限期达标规划，采取措施限期达标，并要求考核结果应当向社会公开。对超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同监察等有关部门约谈当地人民政府的主要负责人，约谈情况向社会公开。
对于企业的惩罚方面，中国经济导报记者注意到，12月22日提请审议的草案，在9月9日发布的征求意见稿基础上，进一步加大了处罚力度，比如取消此前50万元的罚款上限。不仅部分违法行为罚款金额翻番，另外，明确除按日计罚外每一项罚款的下限和上限。
环保部此前的数据显示，今年上半年，全国共处罚环境违法案件19289件，处罚金额74325.1万元，平均每件案件罚款不足4万元。周生贤在说明中指出，企业违法成本低的问题突出，需要强化法律责任。
修订草案规定，对造成重大或者特大大气污染事故的，按照污染事故造成的直接损失的3倍以上5倍以下计算罚款，一般或者较大的事故，则按照1倍以上3倍以下计算罚款。同时，新环保法中规定的按日计罚也被引入大气法草案，超标排放、无证排放、逃避监管排放、未采取有效扬尘措施等均将按日计罚。柴发合说，修订草案中“上不封顶”的处罚是非常重要的突破。
且行且修订
修订草案与现行大气法相比，已经有诸多改善之处，不过，对于其中的一些细节，有专家认为还需继续改进。
王灿发认为，作为环境污染防治法当中的一项单行法律，大气污染防治法最主要的目标应该是保持空气清洁、保障人民健康。
王灿发指出，当前环境保护和经济发展的关系，已走到应该坚持环境优先的地步，“以人为本、环境优先”原则已写入今年颁布实施的《北京市大气污染防治条例》，希望大气污染防治法修订也能明确这一点，并将多年来“预防为主，防治结合”的思路改为“预防原则”，不给“先污染再治理”留“口子”。
此外，有专家在审议大气污染防治法执法检查报告时特别提出，有的地方为改变经济落后状态，正在从发达地区引入淘汰的水泥厂、炼钢厂、电解铝厂等，要防止发达地区剩余落后产能向西部地区转移，造成新的大气污染。
全国人大代表马豪辉建议，对于重污染天气的预警机制应该以保障民众健康为前提，有必要考虑引入健康指标，比如香港环境保护局就向市民提供在户外环境接触不同程度空气污染的时候，可能导致的健康风险。
不少专家还指出，霾须治污要“治污先治人”，建议增加空气质量等信息公开与公众参与机制相关的规定。全国人大环境与资源保护委员会副主任委员王云龙则提醒说，防治大气污染要防止顾此失彼，要着急但不要急躁。
对于修订草案，骆建华的评价是“中修中改”，从长远看，不能满足治理大气污染尤其是治理雾霾的需要，因此我国更需要一部中国版本的《清洁空气法》。
来源：中国经济导报
