有分析称，单凭总统意志很难肩负起美国“引领”气候变化的重任，奥巴马应努力争取国会的支持。事实上，奥巴马近期提出的两党联合采取基于市场的减排措施、能源安全基金、风能生产税抵减法案永久生效等建议，都需要国会的批准。但是，国会参、众两院分别由民主党、共和党占多数席位，陷入对立僵局的国会不太可能与奥巴马政府合作应对气候变化。枪械管制和美国债务上限等政治问题也可能会夺走对气候变化问题的关注度。因此，奥巴马可能转而采取一些行政命令收紧某些行业的排放。

奥巴马的行政命令空间

综合华盛顿邮报、政客新闻网（POLITICO）、《今日美国》等媒体的相关报道，奥巴马可能采取的控制温室气体排放行政命令包括收紧电厂等工业温室气体排放、提高汽车燃油和排放标准、提高能效标准、促进绿色能源等。但是，采取这些措施要冒一定的政治风险。

收紧工业温室气体排放。美国可以收紧温室气体排放的行业主要包括电厂、天然气和页岩气生产、氟化工，以及制酸、采煤、垃圾填埋等。其中，最重要的是管制电厂排放。

美国环保局正在依据《清洁空气法》授予的权力，制定针对未来新建电厂的排放控制政策，已经历时一年，目前仍在评估、权衡各方意见，今年有望出台。世界资源研究所认为，如果出台政策控制现有燃煤电厂的排放，那么对于实现奥巴马提出的到2020年美国排放比2005年降低17%的目标，贡献率可达40%。

提高汽车燃油和排放标准。美国于2012年出台的燃油经济性标准已经收紧了轿车和轻型卡车的排放。此前，美国环保局也已经提高过中、重型载重汽车的燃料效率标准，必须在2018年以后才能修改完善。如果奥巴马考虑在交通方面继续采取措施，那就要针对其它类型的中型和重型车辆，以及不用于汽车的引擎。

提高能效标准。奥巴马在2013年国情咨文中提出到2020年住宅和商业能源浪费减半的目标，并表示将向大力推进能效建筑并因此创造就业机会和减少消费者能源支出的州提供联邦资助，有评论称之为“鼓励能效争优（EnergyEfficiencyRacetotheTop）”的计划。美国能源部可以出台新的能效标准，提高工业、商业和住宅的能效。这对奥巴马的2020年减排目标的贡献率为8%，并且引起的争议和政治风险将比其它措施少。

发展绿色能源。在奥巴马的第一任期内，政府积极推动发展绿色能源，给予大量的补贴优惠政策。能源部依据《2009年美国复苏和再投资法》，投入900亿美元支持绿色能源产业。但是，受资助的Solyndra太阳能公司、A123电池公司等的失败，使此类措施成为“政治毒药”。但是，奥巴马在国情咨文中仍强调要采取行政措施加速向可持续能源资源过渡，国会也决定风能生产税抵减法案(PTC)在2013年继续有效，表明国会和总统原则上都支持绿色能源发展。

2013年1月1日，国会投票决定延长风能生产税抵减法案(PTC)有效期1年，并强化了激励政策，即考虑到风电的间歇特性和两年左右的建设周期，允许开发商在项目建设启动时就申请补贴。此项激励政策还适用于所有享受同类税收减免的可再生能源，特别是发展规模小、投资风险较大的地热、生物质能等产业，由此可以促进整个可再生能源产业的发展。

对国际气候新制度谈判的影响

2011年底，国际社会在《联合国气候变化框架公约》下启动“德班平台”谈判，就构建2020年后国际气候制度展开新一轮博弈。奥巴马连任后的气候变化问题表态，不禁让国际社会高度关注美国在这轮博弈中的角色和是否将发挥主导作用，以及因此国际气候制度会被美国引向何处。

多年来，美国消极应对气候变化国际合作，饱受国际社会批评。但是，受制于美国固有政治模式和利益游说集团阻挠等因素，在奥巴马第二任期内，美国很可能依旧难以通过国内立法来大张旗鼓地减排温室气体，因此仍然无法对国际社会做出减排承诺。

2012年底多哈气候谈判的结果之一，是美国在2020年前无需对国际社会做出有法律约束力的减排承诺，这为其国内继续发展和集成应对气候变化系统行动的基础创造了外部条件，有助于其在下阶段气候变化国际合作中发挥引领作用。

关于2020年后国际气候制度的“德班平台”谈判，按照日程应在2015年底结束，届时国际社会将敲定2020年后国际气候制度。这一时间表不仅在奥巴马第二任期内，而且与2009年底哥本哈根气候大会在奥巴马上台不到一年即召开相比，到2015年的博弈日程给予了奥巴马更充分的时间。此外，相信奥巴马的第一个总统任期及其哥本哈根气候大会之行，帮助其积累了大量经验。

综合美国近期气候政策形势和上述分析，可以判断，如果美国能够把国际气候制度的设计引向以各国自主行动为基础的模式，将有条件扬长避短，引领“德班平台”谈判进程。包括中国在内的各国以及各个国家集团都应对此早做预案。