我国市场经济改革和国际经验都表明，实施重大的结构性调整，必须建立相应的竞争和价格激励机制，让市场充分发挥基础性调节作用，这个道理也同样适用于改善环境。目前以计划行政手段和财政负担为主的减排方式，无论是减排效果还是资金保障都面临日益严峻的挑战。我国已是全球第一排放大国，2011年碳排放量占全球排放总量的28%，大大超过GDP占全球10.4%的份额。资金保障上，尽管这几年财政投入大量增加，但相对于我国巨大的减排资金需求，每年几千亿投入无异于杯水车薪，财政压力也日益增大。面临日趋严峻的环保形势和巨大的资金缺口，必须从根本上转变目前以计划和行政手段为主的减排方式，通过建立国际上通行的碳市场减排机制，切实增强企业减排的内生激励，使经济发展和环境改善在经济利益上取得一致。

一、减排要用市场机制取代行政和计划手段

（一）基于强度指标的行政和计划减排思路亟须调整

目前计划分解碳排放强度指标的办法，既会导致地方对中央在减排指标上的层层博弈，也容易造成企业减排激励的扭曲。由于是计划分配减排指标而非市场化交易，排放权没有成本和定价，这种免费午餐自然是多多益善，无论是地方政府还是企业，都有足够动机和中央争取排放规模和指标，也给寻租、造假留下了较大空间，很难避免上有政策、下有对策，老实人反而吃亏的不利局面，减排最终是“口号多于实效”。同时目前控制的是单位GDP排放量而非绝对排放量，地方政府通过做大甚至虚报GDP，既能在实际上减轻排放责任，又能满足其扩大投资发展经济的目的，结果是这几年各地公布的GDP数据加总起来，越来越高于统计局核算公布的全国GDP数据，相应在减排指标上，也出现各地达标但全国不达标的尴尬局面。少数企业通过虚报减排信息不仅能完成考核指标，还能获得各种政府的奖励补贴。这种尴尬局面的背后，其实都反映了目前计划经济减排机制下的激励扭曲。

（二）排放权不能交易会导致价格缺失和减排效率损失

尽管计划减排机制下每个企业都有一个排放配额，但由于缺乏相应的交易市场，配额不能在排放主体之间交易，排放权也就形不成市场价值，减与不减、减多减少并不直接体现为企业效益，最多是任务没完成受批评。正是由于缺乏国内的减排市场，尽管过去几年我国单位GDP排放总量下降了近20%，是全球有效减排量最多的国家，但宝贵的减排资源（碳资产）要么被浪费，要么只能低价出售给国际市场。事实上，目前我国在清洁发展机制下对欧盟出售的排放权价格，只有其二级市场价格的四分之一，碳资产价值流失较为严重。

（三）金融支持减排的作用难以充分发挥

由于计划和行政减排导致市场缺失，不能形成相应的排放权价格，投资者自然难以对减排价值进行评估，金融机构也无法据此进行融资，只能依赖财政等政府资金负担，这和国际上主要依靠外部融资实施减排的现状形成鲜明对比。据世界银行2012年全球碳市场报告统计，欧盟等地减排项目资金来源中，政府组织、减排主体自身以及外部融资的比例大体为15%、15%和70%，外部融资中相当一部分源于金融机构。如果不从根本上转变现行减排思路，就难以调动金融等社会资金共同参与环境建设。

二、加快构建以“总量控制+配额交易”为核心的市场化减排机制

激励机制有两种：一种是价格激励，一种是非价格激励。非价格激励注重精神层面，需要较高的个体自觉，但从过往经验看，无论是我国还是其他转轨国家，以前计划经济体制下的一个最大教训，都是缺乏有效的经济上的激励，目前我国减排困境的症结也在于此，需要以最大的勇气和智慧，加快建立市场化的减排机制，有效提升市场主体的减排激励。

（一）实行碳排放总量控制是市场化减排的前提

碳市场减排机制的核心有两条，一是要有强制性的、直接的碳排放总量控制，二是在总量控制下形成一个排放权的分配与交易市场，其中直接和强制的碳排放总量控制更为关键，也是形成排放权需求以及交易和定价的基础。

实行减排总量控制是我国自身核心利益的需要。有观点认为，“总量控制”和“减排”是发达国家的一个幌子，实质是想以“减排”限制我国发展。尽管不排除别人可能有这种企图，但环境恶化受损的是我们自己，目前全国大部分地区的环境承载能力已经逼近极限，极端天气、雾霾频发，河流生物大范围死亡，我们对此已有切肤之痛，主动、科学的减排总量控制符合我国自身的根本利益。

强调排放总量控制是排放权交易和定价的基础。在市场化机制下，要使排放权稀缺并因此产生价格，就要有总量控制。如果没有总量控制，供给是无限的，企业就可以随意排放，不会有人自愿掏钱降低排放，排放权交易和价格更是无从谈起。事实上在减排总量控制之前，国际上和我国也有一些自愿减排的尝试，但多半效果不佳。相反，当今全球最大的排放权交易市场欧盟市场之所以较为成功，在机制上首先是控制排放权总量。

（二）减排总量控制下的配额交易是国际通行做法

从国外实践看，运用经济手段减排主要有两种机制，一是建立在排放总量控制下的排放权交易-碳市场，欧盟、美国主要是这种机制；二是政府对企业碳排放收税，澳大利亚、北欧等国通过对排放企业征税（碳税）推动减排。总的看，两种机制各有利弊，碳税操作规则简单透明且较易执行，避免了排放权交易中繁杂的初始配额分配，但也存在最优税率难以确定、缺乏灵活性等问题，同时政府在税收征管和收入分配中，也会同样面临行政分配可能带来的不公平和使用效率问题。

较之碳税减排，目前国际上普遍采用的，是总量控制下的排放权交易机制（Cap & Trade）。据世界银行发布的全球碳市场报告，自上世纪90年代第一个排放权交易-美国“酸雨计划”诞生以来，目前排放权交易体系已在35个国家和地区运作或规划。2011年全球碳市场交易规模达到1760亿美元，其中配额市场占84.7%，项目市场占14.4%。总的看，京都议定书框架确立的三大减排机制中，通过“总量-配额”形式实现的减排量占到八成，是当今世界名符其实的主流减排方式。

（三）我国既有必要也有条件实施总量控制下的配额交易

实际上，目前欧盟等碳市场广泛采用的“总量控制+配额交易”并非西方专利。上世纪八、九十年代至本世纪初，我国就有过事实上的纺织品出口配额交易，当时一些出口配额不足但持有较多出口订单的企业，就通过购买配额出口，配额调剂客观上起到了推动出口和优化出口结构的作用。再比如对大城市机动车数量的控制，上海等地实行的车牌总量控制下的拍卖交易，也是利用市场机制实现排放者付费的一个鲜明案例。

从当前看，实施市场化减排的首要任务，仍是对减排总量进行直接控制，将原先由中央向地方下达的“碳排放强度”软约束指标转变为“碳排放总量”硬约束指标，同时过去我们习惯于“节能减排”一起提，有人甚至只强调“节能”，认为通过节能，即控制能源消费总量就可以降低排放。但事实上“节能”和“减排”虽有关联，但又有所区别。从生产过程看，“节能”在前端，“减排”在后端，“减排”比“节能”对环境的影响更为直接；从影响方式看，“节能”是“减排”的一种手段，但并非唯一手段，并且从成本和收益对比看，如果仅仅是实现节能目标，在经济上使用更贵的清洁能源并不一定划算。从当前污染治理的紧迫性以及鼓励使用清洁能源出发，强调对排放总量的直接控制无疑更能提高减排效果。

有了排放总量控制，并将总量按一定规则分配给企业后，企业之间基于余缺调节的配额交易需求就会形成排放权价格，减排主体就能据此核算实实在在的减排效益，也会相应吸引金融机构和社会投资者的广泛参与，真正形成“增排有成本，减排有鼓励，减排投融资有回报”的有效减排激励。

从可行性看，技术上排放强度指标转换成总量指标并不困难，且更易分解与操作；实际做法上，“十二五”规划已经对二氧化硫等排放物设置了总量控制标准，今年1月份国务院常务会议也明确了能源消费总量控制的要求，陆续开展的部分省市排放权交易试点也有一些初步经验，碳减排也完全可以转到直接控制排放总量的思路。此外，从排放权交易市场建设看，目前全国已建立了数家交易平台，并开展了一些交易实践，市场基础设施也比较完善，加之这几年金融市场发展较快，只要对碳排放总量实施必要的控制，国内碳市场的有效需求就会形成。

三、具体实施建议

加快建立“总量控制+配额交易”的市场化减排机制，既是一个碳市场本身的建设问题，更是在实际上提升了减排强度。既需要早下决心，更需要精心设计好实施路径。

（一）采取“先增量，后存量”的总量控制实施办法

排放总量控制目标过严，会对经济增长产生较大冲击或引发通胀压力，应在综合权衡环境承载能力和负面影响的基础上，循序渐进地设定最优碳减排总量。具体操作上，可借鉴我国经济体制改革中“价格双轨制”的成功做法，采取“数量双轨制”，先设定碳排放增量控制指标，再适时逐步设定一定比例的碳排放存量控制指标，并综合考虑经济发展、环境状况以及排放权市场的价格变化进行动态调整。只要做到过程可控，就能实现减排效果递增和企业成本压力逐渐释放的良性循环，同时也要注意吸取欧盟教训，防止配额超发对碳排放权需求和价格带来不利影响。

（二）合理分配碳排放配额

我国幅员辽阔，地区、行业经济发展和排放水平差异巨大，中央在全国层面上直接对各个企业的配额进行分配并不现实。可行办法是，中央将总量减排指标下达给地方政府，再由地方政府自主分配给企业，中央向地方分配碳排放额时，应考虑地区经济发展和历史排放等因素并进行动态调整。配额分配方式上，初期应有一定的免费分配基数，同时对超过分配基数的配额可采取拍卖方式供应。

（三）加快构建全国统一的碳交易市场

从国际经验看，区域或行业性碳市场可以在试点之初发挥一定作用，但由于碳排放空间转移的特殊性，加之排放企业跨区、跨行业转移的规避，局部市场往往并不成功。应根据“十二五”规划逐步建立国内碳排放交易市场的要求，在目前陆续开展的部分省市排放权交易试点基础上，尽快研究建立全国统一的碳交易市场总体框架，同时无论是试点地区还是非试点地区，都应尽快完成碳排放量的核定核查和排放监测等基础工作，为构建全国统一的碳交易市场做好准备。条件成熟时，借鉴欧盟等市场经验，探索建立排放权的储存和预支机制，便利排放主体自主调整排放权的跨期分配，降低减排成和排放权价格波动。

（四）高度重视并充分发挥金融支持碳减排的作用

碳市场机制下通过必要的金融创新，既可实现减排资金投入的社会化融资和有效的风险管理，也能对减排财务负担在较长时间内进行分摊。从国际实践看，金融大规模介入减排领域，也是在碳市场特别是2001年欧盟碳市场产生和发展之后。根据世界银行报告，2011年全球排放权配额交易市场中，有金融机构参与的成交额超过60%，期货交易量超过80%，碳债券、碳基金、碳指数等一大批碳金融工具应运而生，并不夸张地说，在碳市场成为全球主流减排机制的同时，碳金融也正在成为全球最具发展前景的新兴金融业态和金融市场之一。通过加快建立我国的市场化减排机制并借助适当的金融工具，不仅能有效确定碳资产价值，奠定以碳资产向金融机构融资的基础地位，从而大大拓宽减排融资渠道，而且能充分发挥金融机构和金融工具在碳市场风险管理和定价上的专业优势，从而大大提升市场化减排效率并降低风险。

总之，当前和今后一个时期，我国既面临改善环境和民生的巨大压力，同时传统增长模式的动力也日显不足，亟待通过体制机制创新形成新的竞争优势。加快构建市场化的减排机制，不仅有利于排放权合理定价从而有效提升各类社会主体的减排激励，也有利于缓解当前太阳能、风电等行业的产能过剩。同时从推动整个经济转型和形成国际竞争新优势的战略层面看，我国作为全球第二大经济体和第一排放大国，如能通过有效的减排机制创新，可能成为未来全球的碳市场和碳金融中心，这不仅对减排和环境改善本身，而且对推动技术进步、产业转型升级以及占领未来国际竞争制高点都具有全局性意义。