财税政策是应对气候变化的关键。国际货币基金组织认为，各国财政部可以在应对气候变化工作中发挥核心作用，促进减缓与适应投资，创造更多优质就业岗位，推动经济高质量发展。目前，各国通常从财政支出和收入两个角度入手制定应对气候变化的财税政策，通过多样化的政策手段与组合推动低碳转型，增强适应气候变化能力。

五种可借鉴的财政支出政策

对于财政支出，国际可借鉴的政策主要有五种。

一是在现有财政预算中融入气候支出。欧盟早在2011年就决定在其2014—2020年的七年财政预算计划中，划出20%用于在能源、交通、农业与技术创新等各领域推动减缓与适应气候变化，并通过欧盟委员会公布的方法学对资金进行具体追踪与计算，对产生显著贡献、产生一定贡献和不产生贡献的支出分别按照100%、40%和0%计入气候支出。

二是专项低碳支出计划。新冠肺炎疫情暴发以来，各主要经济体都在原预算计划外提出大规模财政支出计划，以促进疫情后经济恢复。据了解，有74个国家、地区及经济体在疫情后的经济恢复措施中，通过财政手段加入了应对气候变化的措施。这些计划的规模大多在数百亿至数千亿美元之间，由中央财政支出主导，同时也注重撬动社会资本，主要投向能源、交通等领域的低碳科技研发与商业化领域。

三是低碳财政补贴。增加对低碳项目的补贴与减少对化石能源的补贴都可以增强低碳项目的竞争力。对低碳项目的补贴可通过生产补贴和消费补贴实现。在生产补贴方面，全球的可再生能源供给端补贴一年（2017）的总规模约在1660亿美元，其中超过一半来自欧盟，最主要投向可再生能源发电和交通领域的生物质能使用。在消费补贴方面，意大利于2020年5月发布“重新启动法案”，对进行建筑节能改造的消费者提供110%的退税。

四是设定气候预算。气候预算指将每年可以增加的碳排放量纳入年度预算中，并采取和财务预算类似的管理方式与流程进行管理。采用这一措施的代表为挪威奥斯陆市。

五是推动形成气候友好型政府采购。目前已有多国开始改革政府采购制度，促进其发挥对应对气候变化的积极影响。

各国采取的财政收入政策有三项

对于财政收入，各国采取的措施主要有三项。

第一，设置碳税。截至2020年11月1日，全球共有32个碳税机制在运行，覆盖3亿吨二氧化碳排放，约为全球总排放量的5.6%。波兰和芬兰是世界上最早建立碳税制度的国家，均于1990年开始对碳排放进行收费；瑞典、挪威、丹麦相继在1991—1992年建立碳税制度；2019年以来新建立碳税制度的国家和地区有南非、新加坡、加拿大的4个省等。

目前各国碳税价格差异非常大，从波兰的约0.08美元/吨到瑞典的133.25美元/吨不等。碳税价格最多分布于10美元/吨以内，75%在30美元/吨以内，超过50美元/吨的碳税均在西欧与北欧发达国家，亚洲仅日本和新加坡建立了碳税制度，价格均较低，分别为2.76美元/吨和3.66美元/吨。

第二，发行主权绿色债券。主权绿色债券也是各国应对气候变化的常用融资方式之一，据初步统计，已有12个国家发行主权绿色债券，累计发行规模超610亿美元，币种多为欧元，其次为美元。受益于主权信用，主权绿色债券期限多在10年以上，部分可达20年或30年，投资者多为主权金融机构、养老基金、银行等。

第三，成立碳市场收入基金。欧盟通过碳市场的配额拍卖收入成立了创新基金和现代化基金。其中，创新基金是世界最大的低碳科技支持项目之一，预计将在未来10年为各种低碳科技的商业化应用提供100亿欧元的资金，通过市场化方式促进实现欧盟2050年“气候中立”目标。其资金来源主要是欧盟碳市场在2020—2030年间拍卖4.5亿吨碳排放配额（EUA）的收入。

建议出台应对气候变化财税政策

出台应对气候变化财税政策是促进我国实现“30·60目标”的关键举措，结合国际经验，笔者提出四点建议。

——推动有利于应对气候变化的财政制度改革。当前财政政策不足以体现应对气候变化作为国家战略目标之一的重要地位，建议推动制度改革以使其主流化。可以参照欧盟做法，设定气候资金规模目标，通过在与气候变化相关的农林水、节能环保、交通运输、科学技术及教育等各项支出科目中纳入应对气候变化考量以促进科技进步、商业化应用与能力建设。同时对气候资金进行明确定义，设计完善的纳入标准、量化方式及跟踪、报告与反馈机制，保障目标顺利实现。

另外，建议我国推动建立有利于促进应对气候变化的政府采购制度，例如制定各政府部门及公共设施的碳中和规划，并使政府采购活动与这一规划匹配，具体可通过增加公共设施供能中的新能源占比、增加电动汽车在公务用车中的比例、减少垃圾产生与促进循环利用等方式来实现，同时，建立追踪、报告与反馈机制，确保措施执行到位。

——改革低碳财政补贴制度。当前中国对化石能源的财政补贴并未减少，不利于增强新能源竞争力、发展新能源产业。建议逐步减少化石能源补贴，增加对新能源的生产与消费补贴。同时，要注意完善标准，不断提高新能源汽车补贴的质量，减少、杜绝骗补现象，促进高质量的新能源产业链建设。同时，实现碳中和必然需要新能源技术和负排放技术的不断突破及大规模应用，因此应加大对新型技术的补贴力度。当前由于成本问题，绿氢、海上风电等创新技术推广阻力较大，可通过拨款等形式对相关创新项目提供支持。

——促进碳市场收入合理运用。当前全国碳市场各项制度已经基本建立，但尚未对配额有偿分配及收入管理与使用做出详细规定，这不利于市场长期健康发展及各项机制协同促进。我国可以借鉴欧盟碳市场的做法，将部分碳配额有偿分配，并用获得的收入成立基金，专门用于支持低碳科技发展应用和欠发达地区低碳建设，从而加速低碳发展进程并形成良性循环。

——探索建立碳税制度的可能性。我国电力、金融等市场和欧美国家不同，当前碳市场机制也与欧盟等碳市场存在较大差异，仅通过全国碳市场可能不足以对低碳转型提供充分激励。应研究碳税政策等，激励各行业加快应对气候变化进程。合理的碳税制度应具备科学、适当的碳价与覆盖率，并应对碳税收入实行专款专用，专门用于低碳科技发展与项目投资建设。

作者：周杰俣 崔莹 中央财经大学绿色金融国际研究院）