埃及沙姆沙伊赫当地时间11月6日，《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）第二十七次缔约方大会（COP27）正式开幕，此次大会为期两周，来自世界各地近200个国家的4万多名各界人士齐聚于此，旨在寻求各国之间团结一致，落实具有里程碑意义的《巴黎协定》。

今年正值《公约》签订30周年，也是21世纪20年代气候行动窗口期的关键开端。主席国埃及将本次大会的口号定为“共同实施”，在延续上届大会远景目标的基础上更加强调行动与落实，特别体现了非洲及其他发展中国家的诉求，呼吁各国落实减排承诺、发达国家兑现资金和技术支持的承诺。气候资金问题作为一直以来的最重要议题，也被认为是确保各项气候应对措施“落地、及时并成规模地”实施的关键。COP27主席舒克里指出，发达国家为适应气候变化向发展中国家承诺的1000亿美元资金应该兑现，资金问题也必须成为讨论的核心。

应对气候变化挑战需要真金白银

在联合国气候大会上，气候融资议题历来是焦点。气候资金问题源于发达国家和发展中国家不同的历史责任和应对气候变化能力。

中央财经大学绿色金融国际研究院院长王遥表示，从历史责任来看，因为西方国家在人类历史上率先实现工业化，在这个过程中西方国家对现有的排放负有较大的责任。而经济发展落后的国家，特别是气候变化下适应能力脆弱的国家最容易受到气候变化冲击。她认为，相较于发达国家，发展中国家同时面临更加迫切的经济发展的任务，缺乏足够的资金用于应对气候变化。

因此，发达国家最初于2009年在哥本哈根举行的COP15气候变化大会上承诺，到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元的资金，帮助后者减少温室气体排放和适应气候变化。作为中国代表团成员参与此次COP27气候资金谈判的生态环境部对外合作与交流中心合作一处副室主任黄悦秋告诉记者，这一目标在2010年的COP16坎昆气候变化大会上正式得到确认，在2015年的COP21巴黎气候变化大会再次得到重申，并提出将其延长至2025年。

《巴黎协定》旨在大幅减少全球温室气体排放，将本世纪全球气温升幅限制在2℃以内，同时寻求将气温升幅进一步限制在1.5℃以内的措施。而根据世界气象组织最新发布的《温室气体公报》，三种主要温室气体（CO2、CH4和N2O）的排放水平均在2021年创下新高，大气中二氧化碳浓度已经达到415.7ppm，比上年高出5ppm，甲烷浓度则在2021年出现40年以来的最大同比增幅。联合国环境规划署发布的《2022年排放差距报告》估算，目前的气候承诺将使全球在本世纪末升温达到2.4℃—2.6℃。同时，2022年全球极端天气事件频发，给不同区域造成了极大的社会经济损失。贯穿2022年的极端高温、干旱、山火、洪涝等极端天气事件再次凸显了加速气候行动的紧迫性。

显然，充足的气候资金不仅对于帮助发展中国家实现绿色发展、提高应对气候变化的能力至关重要，而且对于实现《巴黎协定》将全球平均气温上升限制在尽可能接近1.5℃的关键目标也尤为关键。尽早兑现1000亿美元资金承诺，不仅是发展中国家开展气候行动的必要支撑，也是发展中国家和发达国家建立政治互信的基础，其落实将有助于增进南北互信，并增强全球气候行动的合力。

从谈判和承诺转向实施是当务之急

迄今，1000亿美元的融资承诺尚未兑现。根据经合组织的最新分析，2020年发达国家为发展中国家的气候行动提供和动员的资金达到833亿美元。2013-2020年期间，公共气候资金占总资金的大部分，从2013年的380亿美元增加到2020年的683亿美元。经合组织在今年7月19日发布的报告中指出，根据双边和多边公共气候资金提供方的最新承诺，到2023年，1000亿美元的气候融资承诺有望实现。

王遥指出，一方面，发达国家与发展中国家对于资金的“质量”存在争议——发展中国家认为资金应该是“新的、额外的”且以公共资金为主，而发达国家提供的资金有一部分来源于私人资金。另一方面，承诺的资金和实际提供的资金存在“数量”差距——根据经合组织的数据来看，2016年以后，虽然发达国家为发展中国家提供和动员的气候资金总额整体呈上升趋势，但直至2020年，距离所承诺的1000亿美元存在不小的差距。

黄悦秋告诉记者，除了弱化资金确定性，将“提供”资金变为“动员”资金，且在资金来源上“偷梁换柱”外，发达国家还缺乏实际行动，拒绝提出落实长期资金承诺的“清晰、透明”的路线安排和具体计划。从核算数据上看，无论是《公约》下主导的《资金双年流向报告》还是发达国家主导的经合组织气候资金流向报告，自2010年以来，未有1年达到该目标。

记者了解到，正是在此情况下，2021年举行的COP26格拉斯哥气候变化大会上，95%的气候资金供给方作出了新的承诺，预计最晚于2023年实现1000亿美元的目标并保持增长趋势至2025年。但“后续如何兑现该目标”“资金承诺是否会再次成为空头支票”等问题一直是发展中国家关注的问题，也成为本次COP27会议讨论的焦点之一。

联合国秘书长古特雷斯在COP27峰会上告诉各国，人类正面临着一个严峻的选择：要么现在一起努力减少排放，要么让后代遭受气候灾难。他呼吁，从谈判和承诺转向实施是当务之急。

集体商议“2025年后新的气候资金集体量化目标”

面对经济社会发展与应对气候变化的双重任务，为进一步推动落实《巴黎协定》，各缔约方在COP26格拉斯哥气候变化大会上达成在2024年明确2025年后新的气候融资集体量化目标的共识。2025年后新资金量化目标的谈判将于2024年底完成磋商，主要目的是衔接长期资金中所涉1000亿美元动员资金目标，以1000亿美元为基础，在考虑发展中国家需求和优先事项的前提下，制定新资金目标，该目标不能低于每年1000亿美元的水平。

从2022年最新针对新集体量化目标的谈判及特设工作组工作情况来看，发展中国家普遍认为，鉴于发达国家提供和动员的气候资金没能履行其到2020年每年提供1000亿美元气候资金的承诺，未能填补到2020年每年1000亿美元的资金缺口，公共资金占比较低等实际情况，新集体量化目标的讨论必须吸取此前1000亿美元资金难以到位的经验教训。

记者获悉，发展中国家提出新集体量化目标对话须纳入5项前提条件，一是必须以共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则为基础，根据不同国情展开讨论；二是对发展中国家提供资金是发达国家的法律义务，必须在基于发达国家的历史排放情况以及《公约》第4条和第11条以及《巴黎协定》第2条和第9条框架下展开讨论；三是新集体量化目标必须将量化目标，即资金量作为讨论的核心，其他定性内容如资金透明度、金融工具、支持渠道、资金来源等都是量化目标的组成要素；四是新集体量化目标必须在可持续发展和消除贫困的前提下，提出发展中国家在实施《公约》及其《巴黎协定》方面的需求和优先事项；五是对发展中国家的资助必须主要以赠款为基础，由发达国家提供公共资金，支持发展中国家实现公正转型。此外，小岛屿国家和最不发达国家集团还提出新集体量化目标讨论必须将损失损害问题纳入讨论议程。

王遥认为，在既有的资金承诺尚未完全履行的情况下，新集体量化目标谈判将面临较大挑战。从谈判形势看，基于今年的俄乌冲突、能源危机等问题，气候问题政治化趋向日益明显，增加了谈判进程的不确定性。综合考虑财政预算、政策优先事项安排等因素，发达国家的出资意愿不强。

黄悦秋表示，针对新集体量化目标，后续仍面临多项挑战：一是如何界定发达国家2020年后每年动员1000亿美元资金的实际情况，如其义务是否履行、公共资金比例、杠杆作用如何发挥、金融工具使用的实际情况和透明度等；二是2020年至2025年缺乏对1000亿美元动员资金透明度的改造，等等。

面对日益严峻的气候变化危机，在经济下行、新冠肺炎疫情、区域冲突的影响下，本届在非洲举行的COP27在确立全球适应目标、应对损失与损害，提高减缓目标及强化实施力度，以及落实COP26会议上的各项承诺等方面取得实质性进展的挑战重重。

作者：董丽